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应对这些新型恐怖主义早期宣言的主要手段是法律程序。因此，我们对美国应付这些的能力的回顾要从国家所拥有的庞大、复杂的执法机构开始。
在联邦的层面上，很多执法行为集中在司法部。而就反恐而言，司法部下占主导地位的部门是联邦调查局（FBI）。FBI并没有一个通用的授权，而是基于各个针对性的法律授权而开展工作。大部分工作都是在当地办事处（称为地方办事处）完成的。这样的办事处有56个，每个管理一个特定的地理区域，各个之间也非常独立。911之前，负责的特勤人员一般上可以自由设定他（或她）的办事处的优先处理项目，并相应的安排人手。
办事处的优先级由两个主要方面决定。首先，局内的绩效评估通常基于逮捕、控告、起诉、定罪的数量。反恐、反间谍活动通常需要长时间的情报调查，但可能永远得不到实实在在的或者可计量的结果，因此对职业发展没有什么帮助。大多数获得管理职位的特工很少有反恐经验。其次，优先级是由地方办事处的负责人指定的。他们的注意力还是集中在传统的犯罪活动上，如白领犯罪、牵涉到毒品和帮派的。各个地方负责人定下选择是为了服务于当地的优先级，而不是国家的优先级。
局里的操作方式是一种“原始办事处”的系统。为了避免重复和可能的冲突，FBI指派一个办事处负责一个完整的调查。由于纽约地方办事处在东非爆炸之前就指出了本拉登，它就成为所有本拉登案件的原始办事处，其中包括东非爆炸案和稍后对科尔号美国军舰的袭击。FBI关于本拉登和基地组织的知识大部分都集中在此地。该办事处和纽约南区美国检察官密切合作，指定、逮捕、起诉、定罪那些参与袭击和计划的犯罪分子。特定的原始办事处之外的办事处通常不愿意花大量的金钱来做这些事情，因为他们一来对这些事情没有控制权，二来也无法就此邀功请赏。
FBI国内情报的收集可以从20世纪30年代开始算起。二次大战在即，罗斯福总统命令FBI局长埃德加·胡佛调查外国和由外国授意——共产主义，纳粹，日本——进行的颠覆活动。胡佛还增加了针对地方办事处职能可能进行的间谍活动、破坏、颠覆的调查。战后，对外情报的职责分派给了新成立的中央情报局（CIA）。胡佛满怀妒意的守护着FBI国内的职责，抵御反对的声音。胡佛认为他只向总统负责，FBI国内的情报工作不断发展。20世纪60年代，FBI在国内受到来自CIA和军情处的大力帮助。但是某些帮助的法律基础是不确定的。
数十年来一直进行国内情报工作而受到的鼓励，在20世纪70年代突然终止了。1972年胡佛去世后的第二年，国会和新闻媒体对尼克松政府水门事件的调查扩展到了对国外、国内情报部门的一般调查，由Church和Pike委员会执行。他们曝光了国内情报部门的工作，包括1956年到1971年间针对国内组织并最终针对国内持不同政见者的一个秘密行动计划。FBI监视了众多政治人物，特别是胡佛想败坏其名誉的那些个人（特别包括牧师Martin Luther King, Jr.），并授权了非法的窃听和监视。这一冲击在民意调查中得到了体现。美国人中对FBI表示“高度赞成”的百分比从84%暴跌到37%。FBI的国内情报部门被解散。
1976年，总检察官Edward Levi采用了国内安全方针来规范在美国境内的情报收集，并倾向于呼吁更强硬的条例。1983年，总检察官William French Smith修正了Levi的方针，鼓励对可能的恐怖主义采取更紧密的调查。他还放松了调查和调查为期授权的主管条例。不过，他的方针和Levi一样，考虑到了这样一个事实：“恐怖主义”嫌疑和“颠覆嫌疑”一样，更多的是因为他们的信仰而不是因为他们的行动，而可能导致个人成为调查的目标。Smith的方针还承认这样一个事实，即可能的恐怖分子通常是极端宗教组织的成员，对恐怖主义的调查可能跨越政府和教堂之间的分界线。
1986年，国会授权FBI调查在美国本土之外发生的针对美国公民的恐怖袭击。三年后，它授权FBI在国外可以进行逮捕行动而不需得到东道国的许可。同时，在CIA局长William Casey的强烈要求下，由副总统George H. W. Bush领导的任务小组支持反恐中心这一概念。在反恐中心，FBI、CIA和其他组织可以协同工作，对付国际恐怖主义。虽然该中心无疑是CIA的部门，但是FBI选派官员在中心工作，并牵头帮助逮捕那些要在美国境内受审的人。
FBI为反恐带来强有力支持的最辉煌的展示要算泛美103航班（从伦敦到纽约）案。1988年12月，该航班在苏格兰洛克比上空爆炸，270人丧生。最初的证据指向叙利亚政府，然后是伊朗。反恐中心保留其对袭击犯罪人员的判断。同时，FBI的技术人员和英国情报部门合作，收集并分析遍撒各处的飞机残骸。1991年，在反恐中心的帮助下，他们辨识出某块小碎片是定时装置的一部分——对技术人员而言，这就和DNA一样独特。它是来自利比亚的设备。综合其它证据，FBI得出确定性的结论，直指利比亚政府。最终，利比亚承认其为此负责。泛美103成为一个具有警示性质的故事，告诫我们在发生恐怖行动后，不可仓促得出结论而归咎于何方。它也再次表明，面对要侦破的案件时，FBI是如何有能力成功达到超凡的调查的。
1993年，克林顿总统挑选Louis Freeh担任FBI的局长。Freeh的任期到2001年6月，他坚信FBI的工作应该主要由地方办事处进行。为了加强这一理念，他削减了总部的人员，并将日常运作分散化。负责的特勤人员获得了权力、影响和独立。
Freeh认识到恐怖主义是一个主要的威胁。他增加了海外法律参事（Legal Attaché）办事处的数量，特别注重在中东。他同时力促情报人员不要等到恐怖分子行动后才有所行动。1993年世贸中心爆炸后，他第一次向国会提交预算方案时，他说“仅仅解决这样的犯罪是不够的；FBI在这些罪行犯下之前就阻止恐怖分子是同样重要的。”他在总部创立了一个反恐部，作为CIA反恐中心的补充，并安排高级FBI、CIA反恐官员的交流。他促使法律参事和CIA海外机构进行更多的合作。
但是，Freeh的努力并未使得资源分配明显的转移到反恐上来。FBI、司法部、行政管理和预算局（Office of Management and Budget，简称OMB）的官员说FBI的领导层似乎不愿意将资源从其他部门（如暴力犯罪、毒品控制）转移到反恐部门；其它FBI官员责备国会和OMB缺少政治魄力，无法理解FBI反恐的资源需求。另外，Freeh并未将他的观点强加到地方办事处。除了几个比较特别的例外，地方办事处并没有将重要的资源应用到反恐，还经常挪用资金到别的优先项目上去。
1998年，FBI发布了其5年战略计划，由副局长Robert "Bear" Bryant牵头。FBI第一次指出国民安全、经济安全以及反恐是其工作的最高优先级。Dale Watson说道，自从东非爆炸事件后，“聚光灯打来”，FBI内部是得进行文化上的改变了。他后来成为新成立的反恐部门的头。计划要求更强有力的情报收集工作。它建议成立一个全国范围内的自动化系统来协助信息的收集、分析和传递。它预想创建一个专业情报人员核心，由有经验的、受过训的特工和分析人员组成。如果这个计划成功，将改变各自为政、互不关联的现状，向系统化的处理恐怖主义迈出重要的一步。但是，这个计划没有成功。
首先，计划没能获得必须的人力资源。尽管1998年已经指出“国民安全、经济安全以及反恐”是其最高优先级，但FBI并未相应的调整人力资源。尽管在20世纪90年代，FBI的反恐经费翻了三倍，但是FBI的反恐支出在1998到2001年间却保持相对稳定。2000年，投入毒品控制的特工人数还是投入反恐的人数的两倍。
其次，新部门成立是想加强FBI的战略分析能力，但这一进程步履蹒跚。它得到的资源不足，还面临来自FBI运作部门高层的阻力。新部门应该能辨识出恐怖主义活动的趋势，确定哪些是FBI不知道的，并最终驱动协同。但是，FBI对分析所起到的角色认识不够。分析人员继续被主要用在战术方面——为现有的案例提供支持。使得该问题更复杂的是FBI的传统。这个传统倾向于在内部招募分析人员，而不是招募那些受过相关教育和有着经验的人员。
另外，分析人员很难获取FBI和情报部门的信息，而这些信息正是他们应该分析的。FBI信息系统的窘境意味着分析人员需要依靠个人与信息所在地运作单位或小组的人际关系来获取信息。基于所有这些原因，在911之前，没有多少关于反恐的战略分析报告得以完成。事实上，FBI从未完成过针对美国本土的恐怖主义威胁的全面的评价。
第三，FBI没有一个有效的情报收集体制。来自人员方面的情报收集很有限，特工受到的训练也不足。为期16周的特工课程中，只有3天是关于反情报和反恐怖，大部分后继的训练是在工作过程中得到的。FBI没有一个充分的机制来验证报告的来源，也没有一个系统能充分跟踪、分享报告来源（不论是在内部还是与外部）。FBI没能为反恐特工分配足够的资源，满足其进行监视和翻译的需要。精通阿拉伯语和其它关键语种的翻译人员缺乏，造成截获的、但未翻译的报告堆积如山。
最后，FBI的信息系统的准确性实在令人遗憾。FBI无法知道它知道了些什么：没有一个有效的机制来获取或者分享其团队的知识。FBI特工确实创建了面谈和其他调查工作的记录，但是没有一个报告整理官员浓缩这些信息，将其变成有意义的情报，供检索或分发。
1999年，FBI创建了独立的反恐和反情报部门。Dale Watson是第一任部长，他意识到了FBI提升其反恐能力的迫切性。他的计划称为MAXCAP 05，于2000年公诸于众。它的目标是在2005年前，将FBI的反恐能力提升到“最大的可实行的”程度。地方官员告诉Watson他们缺少分析人员、语言专家、或者技术方面受过训的专家来执行这一战略。2001年n9月递交给Robert Mueller局长的一份报告指出，Watson将他的计划呈现给地方官员的一年后，几乎所有的FBI地方办事处的评价都是在“最大能力”以下运作。报告说，“‘防止恐怖主义’这一目标要求进行一个重大的转变。不再是被动反应能力，而是高度有效的情报能力，从而不仅可以提供线索和运营的支持，还可以提供清晰的战略分析并指明方向。”
FBI在执法和情报方面有不同的工具。针对犯罪事件，它可以申请并使用传统的刑事授权。针对牵涉国际恐怖主义的情报工作，规则就变了。多年来，总检察官可以授权进行对外国政府或外国政府机构的监视，而不用经过法庭听证。但是1978年，国会通过了外国情报监视法（Foreign Intelligence Surveillance Act）。该法律规范了针对外国政府以及在美国的外国政府机构的情报收集。进行监视（后来包括进行搜查）都要求进行法庭听证。此外，1978年的这个法案被法庭理解为，如果一次搜查要得到批准，那么该搜查的“主要目的”应该是获得外国情报信息。换句话说，FISA法律的授权不能用来规避传统犯罪的刑事授权许可。司法部对这些规则的理解是，刑事检察官可以了解FISA得到的信息，但是不能指导或者控制其搜集工作。
整个20世纪80和90年代，司法检察官有着非正式的协议来得到FISA过程中收集到的信息，并且不会在他们的刑事案件中不恰当的暴露这一过程。是否和检察官分享与可能的犯罪调查相关的信息的决定完全是由FBI做出的。
然而，1994年因间谍罪而被起诉的Aldrich Ames案再次激发了人们的担忧：检察官在情报调查中的角色究竟如何？司法部的情报政策和调查办公室（Office of Intelligence Policy and Review，OIPR）负责审查所有的FISA申请并提交给FISA法庭。它的担心是，由于之前众多的FBI特工和检察官之间进行的咨询活动，法官可能判定FISA授权被滥用了。如果出现这种情况，Ames可能逃脱定罪。Richard Scruggs是OIPR的代理总管，他向总检察官Janet Reno抱怨说缺乏信息共享的控制。他自主的加入进行FISA材料的信息共享的步骤。OIPR成为信息自FISA流向刑事检察官的守门员。
1995年7月，总检察官Reno颁布了正式的步骤，用来管理司法部检察官和FBI之间的信息共享。最后发展为一个工作小组，由司法部国家安全行政办公室领导，由副总检察官Jamie Gorelick监督。这些步骤——在要求与检察官共享情报信息时——规范了这些信息应该如何从情报端共享到刑事端。
这些步骤几乎马上就被误解、误用了。其结果是，FBI和刑事部实际上的信息共享和合作大大减少，远远低于当时部门步骤所允许的时候。过了段时间，这些步骤被称为“墙”。不过，“墙”这个词容易引起误解，因为有若干因素导致了一系列障碍的发展，妨碍了信息共享。
OIPR成为信息传向刑事部唯一的守门员。尽管总检察官Reno的步骤中没有这样一个条款，OIPR还是认为它担当了这个角色，认为它的地位反映了法官Royce Lamberth的担忧（当时他是外国情报监视法庭的首席法官）。OIPR威胁说，如果它不能规范信息流向刑事检察官，它将不再向FISA法庭提交FBI的授权申请。信息流枯竭了。
1995年的步骤只是处理特工和刑事检察官见的共享，而不是处理另外两类FBI特工间的共享，一类是情报事务人员，一类是刑事事务人员。但是来自OIPR、FBI领导层和FISA法庭的压力在特工间也建起了障碍——即使同一个小组里的也是一样。FBI副局长Bryant加强了来自OIPR的谨慎，他告诉特工，太多的信息共享可能成为其职场发展的绊脚石。地方特工开始——错误地——认为，不可以和刑事调查的特工分享任何FISA的信息。
这一想法更进一步的演化，变成一种更夸张的看法，即，FBI不可以和刑事检察官分享//任何//情报信息，即使没有用到FISA步骤。因此，来自国家安全局和CIA的相关信息也不能顺利来到刑事检察官那里。1999年、2000年和2001年进行的单独调查得出独立结论：没有信息共享，1995年步骤的初衷被例行公事地忽略了。第八章中，我们将讨论这些累积起来的机构信念和行为所带来的不幸后果的一部分。
还有别的法律限制。检察官和FBI特工都认为他们受到了法庭条例的阻碍，不能分享大陪审团信息，即使该禁令只适用于递交给大陪审团的信息中的一小部分，即使该禁令也有例外。但FBI地方官员是这样理解的：可以想象的到的是，该禁令将适用于那些调查中得到但还未公开的很多信息。还有其它的限制来自执行命令、将国内情报和国外情况混合。最后，NSA开始提交申请，其与本拉登相关的报告，需要获得事先的批准才可和刑事检察官共享内容。这些发展进一步堵上了信息共享的道路。
司法部比FBI更大。它也有一个联邦执法官（US Marshals Service，USMS）部门，911那时有4000人，特别擅长跟踪逃犯，对地方警务知识了如指掌。还有一个禁毒署（Drug Enforcement Administration，DEA），2001年时有4500个特工。很多情况下，DEA特工能够向FBI或者CIA提供反恐的消息来源。
移民局（Immigration and Naturalization Service，INS）有9000名边防巡警，4500名探员，2000名移民特工，它可能是最有潜力在反恐方面扮演更多角色的。但是INS聚焦在应付由于西南边境非法入境，犯罪同盟，移民入籍申请堆积如山等带来的艰巨挑战中。白宫、司法部以及高高在上的国会强化了这些忧虑。另外，1993年Doris Meissner成为INS长官的时候，她发现她的部门技术落伍，人员匮乏，障碍重重。边防巡警还在用老式的手动打字机；探员在入境口岸用的是纸质的监控名单；庇护和其它福利慈善制度不能有效的拒绝那些不诚实的申请者。
1993年，作为世贸中心爆炸事件的回应，Meissner长官为国务院的领务局提供种子资金，将领务官员和边境检察官用到的监控名单加以自动化。INS还指派一人进入新的“瞭望”单元，该单元和国务院合作对可疑的恐怖分子进行监控，并和情报部门和FBI合作，在这些人出现在入境口岸时做如何处理。到1998年，因监控名单而被拒绝入境的可疑恐怖分子有97人。
如何将侨民中被怀疑为恐怖分子的人驱逐出境引起了巨大的争议。INS有移民法方面的专家和权利提起诉讼，而FBI手上拥有机密信息，有时被要求作为证据。信息共享的冲突产生了。1996年，新的法律授权在移送聆讯时使用机密证据，但是INS用这些机密证据只是移送了寥寥几个和恐怖主义活动关联的侨民（没有人被认定和基地有关）。
INS中层雇员在1986、1995和1997年向管理层提交了全面的反恐建议，但都没有采取任何后继的行动。1997年，成立了一个国家安全小组，处理警报，跟踪潜在的恐怖主义案例以便采取可能的移民管理措施，并和司法部的其他部门合作。它的重点和FBI的优先级一致：真主党和哈马斯，同时开始研究如何应用移民法和恐怖主义联系起来。例如，（虽然不成功）它要求CIA进行完安全检查后，才能批准入籍申请。政策方面的问题——例如，一个侨民如果犯下了恐怖主义罪行，那么该居民的侨民身份是否应该被取消——并未进行讨论。
在克林顿政府的支持下，国会将墨西哥边境需要的边防巡警的数量翻了个倍，1999年达到了每四分之一英里有一个巡警。它拒绝了在北方部署更多资源的努力。在加拿大边境，巡警的数量是每13.25英里有一个。尽管有恐怖分子从加拿大入境的先例，并且知晓在加拿大境内的恐怖主义活动，而且加拿大的移民法更加宽松，同时一位巡警长官的报告中也建议边防巡警在北方边境要开发一个战略，唯一正面的行动只是边防巡警的数量没有被进一步的削减。
入境口岸的探员们并未被要求关注在恐怖主义上。探员们告诉我们说，他们甚至不知道在他们和自动化的监察名单对比检查入境旅客姓名时，他们实际是在检查是否有恐怖分子。总体而言，边境检查员也没有他们需要的信息让他们做出基于事实的、是否允许入境的判断。INS发起了两个尝试，但是都没有能完成。这两个尝试之一是建议设立系统来跟踪外国学生签证是否合法完成；另一个是用一个程序来建立一种方法跟踪旅行者进出美国的行踪。如果这些尝试能完成，就可以为探员们提供与反恐相关的信息。
1996年，一项新的法律允许INS和州、地方的执法机构达成协议，由INS提供培训，而地方探员们实习移民执法权力。恐怖分子监控名单并不会向他们提供。那些有着大量移民人口的城市的市长有时会与联邦移民官员一起向地方雇员机构施加限制。在法律的框架之外还生活着大量的人口。很容易就能得到伪造的文档。在日益严重的大量问题面前，国会保持INS探员的数量不变。
INS以及州、地方参与执法的主要媒介是联合反恐任务部（Joint Terrorism Task Force，JTTF）。该组织最早于1980年在纽约试运行，作为处理当地大量牵涉到本地恐怖组织事件的机构。该机构由纽约FBI地方办事处管理。它的存在提供了信息交流的机会。比如第一次世贸中心爆炸案后，可以征募当地的官员以及其它部门的代表作为合作伙伴加入到FBI的调查中来。整个20世纪90年代，FBI不断扩展着JTTF的数量，到911时期，一共有34个。JTTF尽管有用，但是也有限制。它们设置优先级是和地区、地方办事处的关注点一致的，而且大部分都人员不足。很多州、地方的部门都认为在JTTF中放置一个全职代表的收获不多。
其它联邦执法资源属于财政部，它们也不是很认真的加入到反恐中。
财政部下属有特勤局，海关总署，烟酒枪械管理局（Bureau of Alcohol, Tobacco and Firearms，ATF）。由于特勤局的任务是保护总统和其它高级官员，只要有恐怖分子刺杀阴谋的传言，其特工就确实和FBI的特工有关联合作。
海关总署在美国所有的入境口岸都布置了特工。他们和INS的特工一起工作，两组人员有时还互相合作。1999到2000年间的冬天，一位特别警觉的海关官员的盘问，直接导致一名基地恐怖分子被逮捕，而后者的任务很明显是要炸掉洛杉矶国际机场。详细情形在第六章中再描述。
FBI有时会利用烟酒枪械管理局作为资源。ATF的实验室和分析在1993年2月世贸中心爆炸案，1995年4月俄克拉荷马城Alfred P. Murrah联邦大厦爆炸案的调查中起到了关键作用。
911之前，除了FBI中的一部分，美国执法部门这一庞杂的系统中，很少有着手反恐活动的。另外，只有当认定了某个个人，阴谋已经形成，或者袭击已经发生后，执法部门才变得有效果。犯罪分子必须被定位、被逮捕、然后被运回美国受到起诉。正如FBI特工向我们强调的，FBI和司法部并没有巡航导弹。他们通过指控某人而宣战。他们在处理恐怖主义过程中是领头羊，因为他们被告知要这么做。