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……在国会内

自从共和党开始执政以来，很少有争论能比执法权和立法权之间的辩论来的那么激烈。根据宪法约定，其创始者是想创建一个强有力的执法机构但是对其执法进行检查。他们将这一权利定义的非常模棱两可，从而在国会和总统间就有了争论的空间，争论国家的安全政策和对外政策。

最严肃的问题一直集中在总统是否需要国会的授权而开战这个问题上。目前的情形是，这一争论达到这样一个共识，即总统可以在小规模、受限的行动中派遣军事力量，但是至少需要国会的支持（如果不是明确的授权的话）来发动大型的、没有明确结束时间的军事行动。

这一症结在本报告所描述的情况中非常重要。在本拉登向我们宣战并开战后，克林顿总统和布什总统都没有寻求对本拉登宣战，他们都没有公开承认宣战。直到911后才开始寻求国会的授权。

国会对国家安全的监理¹在二战之后发生了本质性的变化。1946年的国会重组法案创立了现代化的三军委员会，到如今它已经非常的强势。还有一个特别值得注意的创新，那就是创建了参众两院联合原子能委员会（Joint House-Senate Atomic Energy Committee）。很多人将其设立归功于我国的核威慑能力的发展，但也有很多人批评它相对于执行机构而言使用了太多的权力。

具有讽刺意味的是，70年代该委员会就被取消了。作为对Church和Pike针对滥用权力的调查的响应，国会对监理过程进行了又一个最重要的改革。1977年，两院成立了调查委员会用来监督由执行机构进行的情报活动。

情报委员会

众议院和参议院的情报调查委员会有一些共同的特征。他们的权力都有限。对情报部门也都没有完全的权力。拨款最终还是由拨款委员会决定。三军委员会对国防部内的情报机构有管辖权（对于参议院而言，是对CIA）。这么做的一个结果就是情报方面的预算的增减直接和国防开销挂钩。

法律规定，总统必须保证国会的情报委员会得到美国进行的情报活动的完整而及时的通报。委员会允许CIA在某种程度上保留信息以保护信息来源、得到信息的方法和进行的行动。CIA必须向情报委员会提交总统授权的秘密行动的收获以及通知备忘录（Memoranda of Notification，MON），它也必须详述其失败。委员会在封闭的听证或通报会中进行着它们最重要的工作，这样保密资料的安全可以得到保证。

情报委员会的成员任职时间都很有限，这个限制是由各部门加上的。很多成员认为这个限制使得委员会成员无法提升必须的专业水平来进行有效的监督工作。

保密尽管是必要的，但有时也会影响监督。情报部门总的预算是保密的，而其大部分的行动也是如此。因此，情报委员会无法利用民主国家最有效的监督机制：公开披露。这使得他们和其它国会监督委员会大大不同。后者常常因为从事调查的新闻记者或者监督机构的报道，而受到刺激并采取行动。

后冷战时期的调整

1991年，冷战迅速而又出人意料的结束了。这给政府内外的对外政策和国家安全部门带来了创伤。尽管有些人批评情报部门未能预测到苏维埃政府的垮台（并依据这一观点建议大幅度削减情报部门），大多数人意识到，从维系一个安全架构并和来自苏维埃的挑战相抗衡这一巨大的负担中解脱出来固然是好消息，但相伴而来的坏消息是不安全成分也在增加。各部门在各个方面，面临着的威胁和情报战斗是他们在很大程度上没有准备好应付的。

情报监察委员会也是如此。新型数字化技术、对图像的要求以及在比较陈旧的系统上要保持连续的能力，这些都意味着需要以人力为代价而花费更多在卫星系统上。另外，我们的目标从公众来源可以知道我们的情报部门的动向，从而更有效的进行抵赖和伪装。对情报部门的改革有着很全面的方案，例如参议员Boren和McCurdy的方案。但是，国会在处理机构不足上还是行动的太少。

随着冷战的结束，以及Ames间谍丑闻给情报机构带来的动荡，成立了一个总统委员会对情报机构的未来进行了研究。该委员会第一任主席是前国防部长Les Aspin，第二任主席是前国防部长Harold Brown。它提交的建议中提到了DCI对情报机构缺少人员和预算方面的权力。1996年，情报委员会引入法律上的措施来补救这些问题。

国防部和它的国会授权委员会起而反对这些提议的改变。总统和DCI对这些改变的支持也不积极。1996年只是进行了相对比较小的改变，给予DCI咨询权，并设立一个新的副手，为DCI的收集、分析工作提供管理和协助。这一改革之所以能得以实施，只是因为参议院的调查委员会采取了前所未有的举措，威胁要否决国防授权法案。确实，20世纪90年代见证到的行动，并不是增加DCI在国家情报方面的权力，而是相反的行动——例如，将CIA的图像分析能力转移到国防部内新成立的图像和地图部门。

国会的调整

整体而言，国会和行政机构一样，迟缓地调整着，以适应跨国恐怖主义的兴起而成为国家安全的威胁的情况。特别的，本拉登的威胁和能力不断增长，而国会未能明了这一事实。作为联邦政府最有代表性的部门，国会密切关注着公众意见和选民们认为是关键事项的趋势。911之前的年份中，恐怖主义很少被认为是重要的。恐怖主义即使引起了国会整体的注意，那也是在发生了某件事情后得到暂时的注意，然后就在大众政策议程中回到一个较低的位置。

关于国会有几点值得注意。第一，国会总是对国内事务有着强烈的倾向。通常，只有当政府确定并明示了威胁，国会才接手外交政策和国家安全事务。如果缺少这样详细而重复的明示，其趋势就是国家安全在国会优先级别中不会处在很高的位置。总统如何在国际事务上使用其政治资本是有选择性的。911之前的10年，总统、国会和公众对国外事务以及国家安全的讨论和关注被别的事情占据，其中包括：海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、NATO的扩容、中东和平进程、导弹防御以及全球化。恐怖主义偶尔会占据舞台的中央；即便会，讨论的范围也只是恐怖分子的战术——来自化学、生物、核武器或者计算机的威胁，而不是恐怖组织。

第二，国会倾向于在关于国家安全事项的预算事务上跟随总统的大方向上的主张。针对个别计划和内部优先级会有尖锐的针对，但是基本上国会批准并拨款的资金总体上和总统的要求很接近。90年代初期国防、情报以及外交事务的预算呈下降趋势，正是这一倾向的写照。白宫的确聆听了来自国会山的政治信号，而国会很大程度上会同意行政部门的资金请求。90年代的后期，国会拨给情报计划的款项达到行政部门要求的数量的98%。我们不算1999财年Gingrich方案追加的15亿美元用于总体情报程序，911之前10年内国家安全事务总体资源分配的关键决策（包括反恐资金）都来自总统的行政管理和预算局（OMB）。

第三，冷战之后，国会并没有自我重组以面对新的威胁。1994年选举后，联合委员会就国会的组织而提出的建议，只是在众议院得到部分的实施，但并未进行国家安全功能的重组。参议院没有进行任何明显的改变。常规事务（对外政策、国防、情报）继续由那些结构基本照旧的机构处理，而跨国恐怖主义的事务却跌入了罅隙之中。就以众议院而言，管理恐怖主义的就至少有14个不同的委员会。而两院中关于恐怖主义的预算和监察的事务也被很糟糕的分散到了各个委员会中。很少去努力制定一个综合的反恐政策。而这个政策可以涵盖从确定威胁到如何解决关键基础设施的易受打击性。国会“走一步，看一步”的做法也造成了行政机构制订这样一个政策的困难。

第四，随着时间推移，国会的监察功能在削弱。最近几年，对项目执行、法律实施的传统评估让位于“关注个人调查、可能的丑闻、以及会引起媒体关注的事件”。乏味单调、但却非常重要的监察工作被忽略了。以前和现在都很少有人认为监察工作做得好。DCI的Tenet告诉我们说：“我们从一个威胁到一个威胁再到另一个威胁……没有一个就绪的系统对我们说：‘你应该回头做这个、做这个、做这个。’”不光是DCI，而是整个行政机构需要国会的帮助来解决这样的问题：抛开日常事务不谈，反恐策略和政策是什么？但是，国会的成员也发现他们的时间花在了日常事务上，要么就是回头调查错误，而忽视了大问题——行政机构也是如此。员工也倾向于注重于区域性的考虑，尝试增加或削减个别（通常是小型的）项目的资金，而不是强调完整的监察工程。

第五，在某些特定事项上，其它的优先级将国会导向的方向，对在911前几个月内面对日渐加剧的威胁没有任何帮助。对航空有着监察责任的委员会将压倒性的重点放置在机场的拥堵和航空公司的经营好坏上，而不是航空保安。负责INS的委员会将重点放在西南边境而不是恐怖分子。司法部官员告诉我们，对负责FBI的委员会严格限制拨款去改进信息科技，部分是担心FBI是否有能力管理这些项目。负责南亚的委员会将整个90年代花在对巴基斯坦的制裁上，使得911之前总统想改变巴基斯坦的政策时，没有什么依仗的地方。负责国防部的委员会不怎么关心研究针对恐怖主义的军事应对，并妨碍了情报改革。所有的委员会都发现自身身陷预算过程这样的琐事形成的泥潭中，没有时间考虑长期的问题——或者像很多以前和现在的成员告诉我们的那样，正确的监察行为。

所有这些趋势，都导致在911之前的年份里，国会在处理恐怖主义事项上的迟缓和不充分——我们只能这样描述。立法部门的调整很小，没有进行重组以面对已经发生变化的威胁。它对恐怖主义的关注是松散的，而且分散在若干个委员会中。国会对行政部门也没有什么指导，没有对它们采取任何显著的改革，没有系统的进行监察工作以识别、处理并尝试解决国家安全和国内部门的很多问题，而这些问题在911之后变得如此明显。

尽管个别众议员和参议员采取了重要的步骤，国会内对恐怖主义威胁的关注程度总体而言还是很低。我们调查了1998年1月到2001年9月期间针对恐怖主义的听证会的数量。参议院三军委员会进行了9次——4次与美国Cole号军舰被袭有关。众议院三军委员会也进行了9次，6次是由恐怖主义特别监察小组进行。参议院对外关系委员会和其众议院的对应机构都进行了4次。参议院情报调查委员会进行了8次，不包括其一年一度的世界范围威胁听证会。其众议院的对应机构大概进行了两次完全针对反恐的听证会，加上其反恐工作小组的简报。在911袭击的联合调查之前，两院的情报小组没有引起公众和国会对本拉登和基地组织的注意，可能部分是因为他们工作的特性就是保密。不过，考虑到各个委员会每年都要就其管辖的事务召开大量的听证会，上面这个列表实在叫人不敢恭维。在国会那些负责国家安全的委员会中，恐怖主义排在第二级别甚至第三级别的优先级。

实际情况是，国会有这样一种独有的倾向，倾向于把日渐突现的国家安全威胁的问题从它自己的盘子里推出去，让别人去考虑。国会要求外部委员会所做的事情，可以认为是其自身监察责任的核心部分。从1999年开始，这些委员会的报告中提出了大量的建议来处理恐怖主义和国土安全，但是国会并不关心。这些报告的影响大部分在911后出现。