管理
行动的管理
之前在本报告中我们详细讨论了各种错失了的阻止911计划的机会。信息没有共享，有时是无意的，有时是出于对法律的误读。分析没有汇总，没有采取有效的行动。通常情况下，信息的传递在跨越国外和国内部门时丢失。
无论我们怎么标记这些特定的问题，我们认为这是政府在更广范围内缺乏自我调整来处理21世纪新挑战的能力的症状。各个部门有点像医院里一批专家，每个人都下令做检查，寻找症状，开出药方。缺少的是主治医师来确保他们进行团队合作。
缺少的一个元素是对跨国行动进行有效管理。执行行动的官员应该可以获取政府内所有已经获得的资料。这一管理应该保证信息得到共享，而各个部门的职责得到清晰的分配，并跨越国内国外的分解。
比方说，我们考虑一下Mihdhar，Hazmi以及他们在2000年1月去往吉隆坡的旅行（在第六章中已经讲述）。1999年底，国家安全局（NSA）分析了与一个名为Khalid，一个名为Nawaf以及一个名为Salem三人之间相关的通讯。情报部门工作层面的官员所知仅限于此。但是他们得出正确的结论，即“Nawaf”和“Khalid”可能是“行动干部的一员”，而且“有些邪恶的东西正在发生”。
NSA并不认为他们的工作是研究这些人。它定位自身为支持那些消化情报部门，比如CIA，的支持部门。NSA会对每个要求作出积极的响应，但是它是被动的等待要求。
如果NSA曾被要求去尝试确定这些人的身份，它可能一开始先检查自己的数据库，看看来自同一来源的早先的信息。一些信息已经被上报，有些还没有。但是在数据库中总是找得到。NSA的分析员可能会立即发现Nawaf是谁，他的全名可能是Nawaf al Hazmi，而他是Khalid的一个老朋友。
有了这个信息以及其他更多的信息，经理们可能可以更有效的追踪这些行动人员在东南亚的行踪。有了“Nawaf al Hazmi”这个名字，一位经理可能在当时要求国务部也查查这个名字。国务部会立即发现他们自己关于Nawaf al Hazmi的记录，表明他获得了来访美国的签证。官员们会发现，签证的签发地Jeddah和发给Khalid al Mihdhar的地点一样，也差不多是在同一天。
这些人离开吉隆坡前往曼谷时，当地官员能认出其中之一是Khalid al Mihdhar。航班起飞后，他们得知他的一位旅伴叫做Alhazmi。但是这些官员不知道这个名字有什么意义。
这些信息来到曼谷已经太晚了，晚到无法在这些人进入的时候就开始跟踪。如果那里的机构得到一个一般性区域或全球警告，已经在注意Khalid al Mihdhar，他们可能可以在他入境时就追踪他。要是他们还知道要找一个可能的同伴叫做Nawaf al Hazmi，他们也可能会注意到他。事实却是他们在吉隆坡发出警告后才得到通知。而此时，这些人已经消失在曼谷的街道中了。
1月12日，CIA基地单元的头告诉他的老板，在吉隆坡的监视还在继续。他可能不知道实际上Mihdhar和他同伙已经分开，而跟踪已经失败。1月13日，在曼谷的美国官员遗憾地报告了这一坏消息。他们掌握的名字放在了曼谷的观察列表上，因此泰方可能在他们离境时注意到他们。1月14日，CIA基地单元的头再次向他的老板报告说，官员们还在继续追踪这些可疑分子，虽然他们已经分散到了各个国家。
不幸的是，没有证据表明在这些阿拉伯人消失在曼谷后，有谁真正的进行了任何跟踪的行动。如果在曼谷的筛选失败，也没有去进行创造新的机会去找到这些阿拉伯旅行者的努力。从Mihdhar的护照上显示的证据来看，一个逻辑上说的通的目的地和终点就应该是美国。但是没有人想INS或者FBI提出警告去注意这些人。1月15日，他们在没有人注意到的情况下抵达了洛杉矶。
2000年3月，曼谷方面报告说Nawaf al Hazmi——第一次被以全名指认——在1月15日乘搭美联航航班离开并前往洛杉矶。由于CIA没有理解这个名字的重要性或者注意到这份报告，我们没有找到证据表明这一信息转给了FBI。
即使观察名单阻止了——至少警示了美国官员——Hazmi和Mihdhar的入境，我们也不认为只靠观察名单能阻止911袭击。基地吸取了它的一些行动人员没能入境的教训。这些未来的劫机者中没有一个是飞行员。反之，如果允许他们入境并对他们加以监控，那么只要FBI足够耐心，就能得到更大的结果。
这些都是很困难的“如果……怎样？”的分析。情报部门可能认为进行如此长时间情报行动的风险太高。例如，可疑的恐怖分子会逃出视线。911前一般认为FBI还没有能力去执行这样的行动。但肯定的是，如果情报部门有选择的话，他们会开心有这么个机会的。
从这个案例的细节，以及从我们在文本框中列出的其他机会来看，我们可以看到，情报部门拼凑从不同部门获得的情报碎片，找出其中的某些含义，研究一个有充分情报基础的联合计划，这有多么困难。在处理国际案件时，要做到这些就更加困难。我们同情这些工作层面的官员，他们收取信息，试图判断哪些是重要的或者需要做什么，而没有明确的行动要求他们这么做。
管理这些案例并确保这些事情得以进行，这是谁的工作呢？有一种回答是每个人都承担这个工作。CIA行动部副部长James Pavitt对我们强调说，责任在每个身在其中的人身上。特别地，他强调了现场是第一位的。现场在管理行动时处于领导地位。他强调说，总部的工作是支持现场，而且不拖延地去支持。如果现场要求获得信息和其他支持，总部的工作是去搞定——立即搞定。
行动的机会
- 2000年1月：在得知Mihdhar持有有效美国签证后，CIA没有将Khalid al Mihdhar放入观察名单，也没有通知FBI。
- 2000年1月：CIA没有执行一个跨国的计划来跟踪Mihdhar及其同伙，因此可以跟踪他们到曼谷和之后——包括来到美国。
- 2000年3月：得知Nawaf al Hazmi持有美国签证并在2000年1月15日飞往洛杉矶后，CIA没有将他放入观察名单，也没有通知FBI。
- 2001年1月：CIA没有通知FBI，有一个线人认出了Khallad（即Tawfiq bin Attash，是2000年10月USS科尔号袭击案中的重要角色），在吉隆坡和Khalid al Mihdhar碰面。
- 2001年5月：一位CIA官员没有通知FBI，Mihdhar有美国签证、Hazmi来到了美国、Khallad在吉隆坡的会面（鉴于威胁的高级别，他审查了所有相关的交通记录）。
- 2001年6月：6月11日的会议上，FBI和CIA官员没有确保所有关于吉隆坡会议的信息与科尔号事件的调查员进行分享。
- 2001年8月：FBI没有意识到Mihdhar来到和Hazmi可能来到美国的消息有多重要，因此没有采取足够的行动去共享信息，分配资源并给予搜查足够的优先级。
- 2001年8月：FBI总部没有意识到Moussaoui接受培训以及他的宗教信仰的消息重要性，因此没有采取足够的行动共享信息，让跨部门的更高级别的官员参与，获取Moussaoui与基地关联的信息，对确定Moussaoui的计划没有给予足够的优先级。
- 2001年8月：CIA没有注重于Khalid Sheikh Mohammed是一个基地关键副手的信息上，也没有串联认出KSM的信息到其他报告中提到的“Mukhtar”，并得出分析而可能联系起“Mukhtar”、Ramzi Binalshibh和Moussaoui。
- 2001年8月：CIA和FBI没有联系Mihdhar、Hazmi和Moussaoui的出现到很快就发生袭击的一般威胁报告。
这是关于行动的一个传统看法。而传统上，这有很大的优点。它让我们想起911之前FBI将重点放在它现场的官员上。我们问，这样的一个传统架构，如何迎接跨国案例管理的挑战，就像本例中某人从一个地方跳到另一个地方？副主任认为所有涉及的人都有责任使其有效。Pavitt强调了，一旦嫌犯在任何时候被追踪到，某个特定现场位置的责任。另一方面，他也说，反恐中心应该管理所有移动的目标，而现场发生了什么是现场经理的职责。
总部倾向于支持和协助，确保每个人都知道发生了什么。时不时的，一个特定的岗位会推向一个方向，或者总部会要求某人去做某事。但是总部从不会真正为该案例的成功管理而负责。因此，CIA总部的经理们没有意识到计划中的疏漏已经发生，他们几乎不知道该案例已经失败。
当时的反恐中心主任Cofer Black回忆说，这一行动是好多行动中的一个，而在当时，它“被认为很有趣，但还不是重水”。他记得没能最快速度地向曼谷通报信息而导致失败，但是显然记不得为什么这个案子被解散，然后没人注意了。
再下一层的官员是CIA基地单元当时的主任。他回忆说，他不认为指导要做什么、不要做什么是他的工作。这些人分散了、事情失败了，他并不太注意。在曼谷暂时失去线索后，没有停止行动的明确决定。但是他承认，处理千年虫危机那段时期的极度压力和长时间工作，可能是他那些已经超负荷工作的员工有了些许懈怠。
这一案例的细节表明真正的管理所面临的挑战——无论是过去还是将来。美国政府必须找到一种方法，整合情报并用之指导那些牵涉到各个完全不同的组织（CIA，FBI，国务部，军方，负责国土安全的部门）联合行动的规划以及责任的分配。
机构的管理
除了这些常规的工作（沟通国外国内部门的隔断，将情报与行动进行匹配），挑战还来自更高层面的管理问题，这些问题牵涉到政府最高层领导是如何设置优先级并分配资源的。我们再来审视一下CIA，这会有用，因为911之前该部门在政府反恐努力中处于如此中心的地位。
1998年12月4日，Tenet局长给几位CIA官员及他的副手就沟通管理发了一个指令，说道：“我们在打仗。我希望不论是在CIA内部还是整个情报机构不遗余力。”这一备忘录在调动CIA或者情报机构方面没有什么整体效果。
这个备忘录只发给了CIA官员和负责通讯管理的副手Joan Dempsey。她将关于秘密行动的段落删除后发传给了其他主要情报机构的头头。只有几个人收到了备忘录。NSA当时的主任Kenneth Minihan中将认为该备忘录只对CIA适用，而不是针对NSA——因为没有人告诉他NSA有什么缺点。至于CIA的官员，他们认为这份备忘录是给其他情报部门看的，因为他们已经竭尽所能，并认为其他部门应该更努力。
这一幕表明，CIA在情报界给出指令和优先级的权威方面的某些限制，特别是其在国防部内的运作。局长不得不在不控制特工的前提下对他们下命令。他收不到他们的行动的拨款，所以也就管不了他们的钱包。他们如何利用资源的，他也知之甚少。国会曾试图在1996年加强局长的权力，方法是设立副局长职位来管理情报社区，设立局长助理来收集、分析和产出、以及行政管理。但是这些职位的权力也很有限，而中央管理的想法那时显然还没有人想到。
911之前局长没有研究出针对伊斯兰恐怖主义战争的管理战略。这样的一个管理战略将定义，如果打这样一仗，情报部门必须掌握的能力：语言的培训，收集系统，分析人员。这样的一个管理战略将必须从CTC延伸出去，接触那些反馈给其专家并支持其行动的元素，并于反恐目标透明关联。然后它将详细列出需要的费用和组织变革的建议，来获得并实施这些能力。
Tenet局长和他负责行动的副局长对我们说，他们确实有一个管理战略处理恐怖主义战争，那就是重建CIA。他们说CIA整体上被之前的预算限制给大大的破坏了，需要在整个局重新恢复那些能力。确实，CTC的预算没有被削减，但是局里其他部分的预算都大幅缩水。恢复整个CIA的资金，就像涨潮之后所有的船都浮起来一样。他们还强调，局里各个部门的改进需要协调，以及那些CTC或者海外基地可以在发动反恐战争时借用的能力。
正如一些官员对我们说的那样，这一管理思路有一个折中的方法。要是试图一下子重建每样东西，那么最高优先级的努力可能得不到其需要的最大支持。另外，这一方案试图通过获得相对较强的外部支持来反恐而支持其全局的资金增加。反恐日程的支持者也许会回应说，他们不大倾向于比应有的情况更放松钱包的管理，如果有一个具有说服力的反恐经费策略的话。局长的管理策略也主要集中在CIA上。
由于缺少一个管理战略处理反恐战争，或者一种方法看到经费是如何在整个社区如何花费的，Tenet局长和他的副手认为很难研究一个整体的情报社区预算来进行反恐战争。
搜集国内恐怖主义情报的责任完全委任给FBI。但是在几乎整个克林顿政府时期，FBI局长和总统间的联系几乎不存在。FBI局长不和总统进行直接的交流。他的关键人员很少和NSC以及其他国家安全社区共享信息。其结果就是，反恐努力中一个关键的工作关系是断开的。
千年例外
在结束我们的报告前，我们给出一个提醒和一个解释，有一个时期政府整体似乎协同工作来对付恐怖主义：跨向新世纪的1999年12月的最后几个星期。
1999年12月和2000年1月初这段时间，恐怖主义的消息广泛而大量地流传。来自FBI的信息特别令人瞩目，因为其他时候FBI几乎不分享什么消息。来自情报社区的也很瞩目，因为其中有些传达给了那些官员——当地机场经理和当地警局，他们之前从未看过这样的消息，而在911之前也不会再看到。而恐怖分子的威胁，在国内胜于在国外，引起了管理层高级官员以及国会两院领导们持续的注意。
为什么会这样？很显然，因为每个人都处在千年的边缘，计算机程序可能出毛病（Y2K），抹除记录、关闭电源和通讯线路，或者影响日常生活。那时，约旦政府逮捕了16名基地恐怖分子，他们策划在该国进行一系列爆炸。关押的人中有两名美国公民。不久，一位警觉的海关官员逮住了Ahmed Ressam，他带着爆炸物试图跨国加拿大边境，其目的显然是炸毁洛杉矶机场。边境的两边都找到了他的同伙。
这些事件不是在高度机密的情报日报或者FBI调查记录中传播的。这些消息刊登在所有主要报纸，并在电视网新闻中广播。尽管在约旦的逮捕事件才上了纽约时报的第13版，但在每个晚报上这都是专栏。Ressam的被捕上了头版，最初的故事和后续发展占据了好几个星期的电视新闻。FBI各地的办公室被担心的市民打进来的电话淹没。司法部、FAA、当地警察局以及主要机场的代表无论什么时候出现，都有麦克风伸到他们的面前。
千年危机警告之后，政府送了一口气。反恐重新变成FBI、反恐中心以及反恐安全小组的一个秘密禁区。但是这一经验表明，政府可以调动自身来处理反恐警报。尽管有一个因素是事先存在对Y2K的广泛关注，另一个因素也至少同样重要，那就是信息共享。每个人都不仅仅知道有一个抽象的威胁，也知道至少有一个恐怖分子在美国境内被捕。恐怖主义有了一张脸，Ahmed Ressam的脸，而从Vermont到南加州的美国人都在找像他这样的人。
2001年夏天，Tenet局长、反恐中心和反恐安全小组尽其所能发出了一个响亮的警告，其出发点是基于情报表明基地正在策划干件大事。但是千年现象没有重现。FBI各地的官员显然没有发现任何反常的恐怖分子活动，总部也没有把它们给震出来。
2001年5月和9月11日期间，报纸和电视上很少有什么新闻提升人们对恐怖主义的担心。头版故事的主题都是东非大使馆爆炸案以及对Ressam审判的结束。所有这些报道都是回顾性的，描述了问题如何被满意的解决。后面几页的报道提到加强了大使馆和海外军事基地的安全，政府提醒大家小心前往阿拉伯半岛进行旅行。其他的都是秘密。